Эффективность контроля и надзора в России низкая, а административные издержки — высокие

Избыточное регулирование, нехватка ресурсов и засорение управленческих каналов приводят к неэффективности системы госуправления в России, считают участники пленарной сессии «Административная реформа и сокращение контрольно-надзорных функций».

В основу заключительной пленарной сессии XVII Апрельской международной конференции лег доклад Высшей школы экономики «Перспективы административной реформы». Его основные тезисы представил проректор ВШЭ Андрей Жулин.

Он напомнил, что концепция административной реформы была представлена еще 11 лет назад. Но за прошедшие годы из шести целевых показателей, заложенных в нее, только один (удовлетворенность граждан качеством госуслуг) был перевыполнен. По двум антикоррупционным индикаторам целевые показатели не только не достигнуты, но даже снизились по сравнению с 2003-2004 годами. А по такому показателю, как уровень административных издержек бизнеса, вообще нет официальных статистических оценок. Да и в целом системы «объективных измерителей госсектора» до сих пор не создано, отмечают эксперты Вышки.

Вероятность для правительственного законопроекта быть подписанным составляет 92%, для депутатского — всего 18%

В мае 2012 году указами президента были сформулированы новые показатели качества госуправления, в них акценты сильно сместились в сторону граждан; вопросы, связанные с бизнесом и его издержками, выпали из фокуса внимания. «Майские» указы, касавшиеся прежде всего социальной сферы и содержавшие более 200 прямых поручений федеральным и региональным органам исполнительной власти, стали основой для корректировки государственных программ, создания «дорожных карт» и проч.

Проблема, однако, возникает, когда задачи спускаются с одного уровня госуправления на другой: их становится слишком много, а ранжирования их по приоритетности не происходит. Всё это зачастую приводит в формальном подходе к исполнению поручений.

Как готовятся законы

Проанализировав данные за 2015 год, эксперты ВШЭ пришли к выводу, что основным генератором новых законов является правительство РФ. 54% принятых и подписанных президентом России законов были внесены правительством и только 31% — депутатами Госдумы. Вероятность для правительственного законопроекта быть подписанным составляет 92%, для депутатского — всего 18%.

Но до того как внести законопроект на рассмотрение, правительству приходится пройти огромное количество согласительных процедур. Эксперты насчитали 22 стадии предварительных экспертиз. Требуется, например, прохождение педагогической экспертизы в Минобрнауки, но в действительности ни одного такого заключения экспертам обнаружить не удалось. Авторы доклада считают, что необходимо сократить ряд избыточных экспертиз и обсуждать законопроекты с действительно заинтересованными участниками.

Популярная формальная стратегия состоит в выборе из множества вариантов решения проблемы наиболее затратного и, как правило, самого простого

Процедуры оценки регулирующего воздействия также нуждаются в совершенствовании. Анализ 164 проектов федеральных законов, размещенных на специализированном портале regulation.gov.ru в июле 2014 — мае 2015 года, показал, что реальные обсуждения состоялись только по 7% законопроектах. Почти половина законопроектов остались вообще незамеченными — по ним не поступило ни одного предложения.

Еще одна проблема состоит в том, что новые законодательные инициативы не подкреплены ресурсами на их реализацию. В 31% случаев законопроекты предполагают появление у госаппарата новых функций, требующих дополнительного финансирования, но на необходимость выделить средства авторы указывают лишь в 3% случаев. Остальные об этом умалчивают, и средства на них затем приходится выделять фактически внепланово. Такая законодательная активность лишь раздувает госаппарат и расходы на него.

Как исполняются поручения

Как уже отмечалось, нынешняя система госуправления вынуждает чиновников подходить к выполнению поручений чисто формально. На примере майских указов президента можно выделить несколько таких «формальных» стратегий.

Например, когда поручением устанавливаются количественные показатели, то проще всего их достичь, если «скорректировать» методику подсчета. Так происходит с поручением по созданию 25 миллионов высокопроизводительных рабочих мест и некоторыми другими.

Государство по-прежнему с трудом способно объяснить населению, что и почему оно делает

Достаточно часто встречается стратегия переноса ответственности за исполнение поручения, искусственного подключения к нему множества «согласователей». Все это позволяет отсрочить исполнение поручений, а то и вовсе спустить их на тормозах. Также часто федеральные органы исполнительной власти перекладывают ответственность за поручения на субъекты РФ, которые не готовы к их исполнению ни методологически, ни финансово. Показательный пример — перевод работников бюджетной сферы на «эффективный контракт».

Еще одна популярная формальная стратегия состоит в выборе из множества вариантов решения проблемы наиболее затратного и, как правило, самого простого. В этом случае ответственность за поручение де-факто перекладывается на Минфин.

Интересно и отношение разных групп элиты к тому, как повысить эффективность исполнения майских указов. Законодатели уверены, что исполнительная власть будет работать лучше при повышении дисциплины, персональной ответственности и более регулярной отчетности. А вот исполнительная власть считает эти меры бесполезными, полагая, что необходимо усиление материального стимулирования госслужащих.

Как устроена обратная связь

Многие инструменты открытости и реагирования на общественные запросы так и не заработали в полной мере. Государство по-прежнему с трудом способно объяснить населению, что и почему оно делает. Свидетельством этому служат данные соцопросов: уровень согласия граждан с экономической и социальной политикой правительства снизился до кризисных значений конца 2008 года. Почти половина граждан (44%) не доверяет работникам государственных органов.

В плане открытости госорганы тоже часто прибегают к формальному подходу. Например, подавляющее большинство сайтов органов власти и госучреждений, по сути, остаются «сайтами-визитками». Их информационный контент обычно сводится к описанию поездок и встреч их руководителей.

Мониторинг НИУ ВШЭ показал, что ни один из федеральных органов исполнительной власти не соблюдает полностью два базовых закона — 8-ФЗ (о доступе к информации о деятельности госорганов) и 59-ФЗ (о рассмотрении обращений граждан).

Почти на всех сайтах госорганов созданы так называемые интернет-приемные, и доля электронных обращений со стороны граждан все время растет. Но проблема состоит в том, что такие обращения все равно переводятся в обычный, бумажный, документооборот с затянутыми сроками их обработки. То есть электронные обращения не снижают административные издержки.

В результате лишь отдельные информационные системы (например, московский портал «Наш город») оправдывают свое существование. А популярность у граждан набирают частные инициативы (РосЖКХ, change.org и др.), которые воспринимаются ими как более эффективные, чем государственные.

Как надзирают за бизнесом

Сложившаяся ситуация в сфере контрольно-надзорной деятельности является неудовлетворительной и для общества, и для государства, и для бизнеса, отмечают авторы доклада. По официальной статистике, контрольные органы ежегодно охватывают проверками в среднем 3% подконтрольных субъектов. При этом проверяют часто не тех, кого нужно было бы. Эффективность надзора оказывается низкой, а издержки бизнеса и коррупционные риски — высокими.

Нагрузка на бизнес складывается в два этапа, ведь помимо текущих проверок в процессе деятельности существует огромный массив разрешительных процедур, который ограничивает предпринимательскую инициативу. Эти требования должны быть сбалансированными. Например, если данный вид производственной деятельности признан неопасным, то допуск к ней должен быть упрощен (уведомление и регистрация вместо лицензирования). Экспертами ВШЭ подготовлен альтернативный законопроект «О государственном контроле и надзоре», учитывающий такой подход.

Ситуация, когда инспектор с зарплатой меньше 50 тысяч рублей контролирует деятельность предприятия с многомиллиардным оборотом, является коррупциогенной и недопустимой

Кроме того, нужен понятный и ежегодный статистический измеритель нагрузки на бизнес — сейчас его нет. Набор базовых показателей должен учитывать экономическую эффективность надзора и контроля.

Предстоит решить и кадровую проблему контрольно-надзорных органов. Ситуация, когда инспектор с зарплатой меньше 50 тысяч рублей контролирует деятельность предприятия с многомиллиардным оборотом, является коррупциогенной и недопустимой. Вышка предлагает изменить структуру инспекторского персонала, распределив сотрудников на три группы — административный персонал, обеспечивающий персонал и собственно инспекторов, которых должно быть не так много, но чьи зарплаты должны отвечать уровню их ответственности.

Требуется инвентаризация десятков тысяч технических и иных требований, предъявляемых к бизнесу. Многие из них устарели и существуют только «на бумаге». «Уверен, сами госорганы удивятся многообразию и нелогичности этого регулирования», — добавил Андрей Жулин.

Взгляд изнутри

Система госуправления в целом далека от эффективности, считает заместитель министра экономического развития РФ Олег Фомичев. Этому есть несколько «глубинных причин».

Одна из них — «всеядность» органов государственной власти, их слишком пространная компетенция. Госорганы вынуждены разбирать огромное количество запросов, которые на самом деле являются чисто рыночными и должны решаться субъектами хозяйственной деятельности между собой.

Другая причина связана с процедурами. «Порученческая» система осталась с советских времен. Целый ряд ненужных процедур не только не устраняются, но мультиплицируются и «оцифровываются» в соответствии с современными технологиями.

По оценке Олега Фомичева, над правительственным чиновником, исполняющим поручение президента, установлено от семи до девяти уровней контроля. 90% его рабочего времени уходит не на исполнение поручения, а на отчеты о том, как он это делает. Во многих случаях по поручению назначается десяток соисполнителей, над каждым из которых также установлены многочисленные контролеры.

Численность занятых в системе контроля зашкаливает, а рабочее время, которое на нее тратится, превышает все разумные пределы, считает Олег Фомичев. Другая проблема — имитационность. Есть множество процедур, про которые «все знают, что их соблюдать необязательно и за это чиновнику ничего не будет».

Всё это в конечном счете приводит к «засорению» управленческих каналов. На нижнем уровне скапливается «спам», возникает «белый шум», из которого чиновнику очень сложно выбрать приоритетное. Здесь «самый большой простор для групп влияния» со всеми вытекающими коррупционными рисками.

Вместе с тем Олег Фомичев выделил и ряд успехов, которые удалось достичь в сфере госуправления. Одним из них он считает 294-ФЗ (закон о защите прав предпринимателей при осуществлении госконтроля). «В свое время он позволил серьезно сократить административное давление на бизнес, — сказал замминистра. — Но поскольку у нас госрегулирование всегда в режиме маятника — сначала сильно упрощаем, перегибая палку, потом сильно ужесточаем, — то нам его надо опять выравнивать».

Второе достижение связано с переводом в режим межведомственного электронного оборота «всех справок, которые граждане должны были приносить для получения государственных услуг».

Удачным Олег Фомичев считает проект по созданию многофункциональных центров (МФЦ). «Это новое лицо государственных услуг, — сказал он. — Разница между тем, что было пять лет назад, и тем, что есть сейчас, очевидная».

 Текст доклада