Гарантированный доход: иждивенчество или шанс вырваться из бедности?

© iStock

На резкий рост бедности во время пандемии многие государства ответили новыми программами социальной поддержки, в том числе прямыми денежными выплатами. В ходе совместного семинара Института социальной политики ВШЭ и Всемирного банка в рамках работы Центра междисциплинарных исследований человеческого потенциала эксперты обсудили зарубежный опыт и перспективы введения в России минимального гарантированного дохода.

Руководитель программ в области человеческого развития, старший специалист в области образования Всемирного банка (ВБ) Тигран Шмис обратил внимание на то, что в условиях пандемии, по оптимистичным прогнозам, в Восточной Европе и Центральной Азии число бедных может вырасти на 4,5 млн человек, а по пессимистичным – на 8 миллионов. Он полагает, что гарантированный минимальный доход мог бы стать новым словом в социальной политике России.

Модератор семинара, заместитель директора Института социальной политики ВШЭ (ИСП) Оксана Синявская напомнила, что на резкое нарастание бедности и неравенства государства ответили расширением прежних и созданием новых программ социальной поддержки. Стала очевидной необходимость гибких мер, в том числе и минимального дохода. «Можем ли мы воспользоваться международным опытом, чтобы применить его у нас?», – обратилась она к участникам семинара.

Координатор программ ВБ в сфере социальной защиты и занятости в России Нитин Умапати назвал минимальный гарантированный доход эффективным способом поддержки бедных, позволяющим избежать роста деструктивных моделей поведения и потери рабочих навыков, затрудняющих возвращение на рынок труда. Он напомнил, что США недавно одобрили выделение 1,9 трлн долларов, в том числе для выплаты пособий людям с низким уровнем дохода, в расчете на ускорение темпов восстановления экономики.

Нитин Умапати отметил, что кроме общих программ социальной поддержки в мире действуют программы, основанные на проверке нуждаемости. Он назвал гарантированный минимальный доход программой,  активизирующей собственный потенциал бедных семей. 

Такие программы ослабляют последствия кризисов и дают серьезный мультипликативный эффект, ускоряя экономический рост

Включенные в программу обязаны работать или искать работу. По данным ВБ, в Румынии такие пособия получают 1,3% населения, в Литве – 10%.  И эти средства составляют существенную часть дохода семей.

Опасения, что подобные меры могут породить иждивенчество, по мнению Нитина Умапати, необоснованны: они помогают попавшему в трудную ситуацию получить образование или новую специальность, переехать в место, где есть работа. Мошенничество с использованием мер поддержки встречается, но эту проблему можно решить за счет учета всех существующих данных государственных реестров, а также за счет использования новых технологий анализа больших данных.

Экономист глобальной практики по социальной защите и трудовой политике офиса ВБ в Италии Людовика Черки рассказала об опыте введения гарантированного минимального дохода в Италии.

Его получателями стали семьи с доходом менее 6000 евро в год на человека (менее 40% медианного дохода в Италии).  Семьи получают минимальный гарантированный доход, если в их составе нет неработающих в трудоспособным возрасте, остальные получатели  подписывают договор о трудоустройстве или договор о социальной интеграции, требующий обязательной волонтерской работы по месту проживания. Система не работает полностью автоматически. Министерство труда передает данные о неработающих в центры занятости, затем сотрудники социальных служб изучают ситуацию в каждом домохозяйстве и утверждают для них правила участия в программе получения минимального гарантированного дохода. Они согласовывают эти правила с семьями, в случае необходимости привлекают психологов и других специалистов.

Есть и имущественные ограничения. Например, помощь не могут получить семьи, имеющие вторую недвижимость дороже 30 000 евро. Документы на получение выплат обновляются раз в полтора года. Программу одобрили в 2017 году, запустили в пилотных регионах, а с 2019 года распространили на всю Италию, ее объем составил 8 млрд евро. Гарантированный доход получали 1,3 млн семей общей численностью 3 млн человек.

Ситуация существенно отличается в зависимости от региона, треть получателей минимального дохода живут на юге, в Кампании и Сицилии. Это пособие является единственным источником дохода для 45% участников программы. Людовика Черки обратила внимание, что уровень бедности среди получателей пособия составляет 26%, это в 3,5 раза больше, чем в среднем по Италии.

Гарантированный минимальный доход позволил выйти из абсолютной бедности четверти его получателей, дефицит дохода снизился с 67% до 12%.

Преимуществом такого подхода в борьбе с бедностью Людовика Черки считает более точную оценку числа получателей помощи, возможность оказать помощь в возвращении на рынок труда, оценить реализацию программы на уровне муниципалитетов и регионов.

Оксана Синявская считает ключевым вопросом программы введения гарантированного минимального дохода трудность замещения сложной системы социальной помощи с разными условиями входа единой программой поддержки нуждающихся.

По мнению Нитина Умапати, России не позволяют запустить программу гарантированного дохода несколько причин. Это опасения иждивенческих настроений и угроза наказания социальных работников за назначение пособий не нуждающимся в них.

Руководитель Центра финансов социальной сферы НИФИ Минфина России Олеся Феоктистова отметила, что попытки ввести более широкие и легко администрируемые пособия по бедности предпринимались и ранее. Например, в 1997 году проводился эксперимент в Воронежской и Волгоградской областях и республике Коми.  В 2015 году началась разработка концепции универсального пособия по бедности. Центр инвентаризировал меры соцподдержки, разработал методику определения нуждаемости.

Есть два сценария введения минимального гарантированного дохода в России. В первом случае речь идет о введении нового пособия в дополнение к существующим, второй, более сложный вариант, предполагает отмену части пособий и их объединение в одно.

Внедрение концепции социального казначейства и цифровизация соцподдержки позволит государству адекватно оценить, нуждается ли семья в помощи и в каком объеме

По мнению Олеси Феоктистовой, это позволит дифференцировать размер пособия, при его назначении будут также учитываться имущественные критерии.

Заведующий Центром правового обеспечения социально-экономических реформ Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве России Юрий Воронин считает, что в России концепция гарантированного минимального дохода реализуется через региональные пособия по нуждаемости, которые не гармонизированы с финансовыми возможностями территорий. Но если повысить пособие и сделать его федеральным, это приведет к повышению расходов.

Ключевой проблемой назначения пособий Юрий Воронин считает инструментарий оценки бедности – прожиточный минимум, отражающий уровень физического выживания. Если продолжать его использование, победить бедность не удастся. 

© iStock

«Убежден, что нам не нужно применять механизм отсечения, скорее можно использовать базовый безусловный доход. Его надо выплачивать нетрудоспособным, а трудоспособным предоставлять работу и защиту от безработицы», – резюмировал Юрий Воронин.

Заведующий Центром анализа социальных программ и рисков ИСП Сергей Смирнов обратил внимание на проблемы учета дохода от неформальной занятости и имущества семей и домохозяйств. Он также предложил изучить проблему влияния аренды жилья и ипотеки на нуждаемость. 

Нитин Умапати отметил, что проблема бедности в России сохраняется, ее уровень колеблется в пределах 12-13%. В отсутствие федеральной программы регионы не могут добиться существенного успеха. Чтобы снизить уровень бедности с 13% до 7%, следует пересмотреть парадигму социальной системы.

«Какие-то деньги могут попасть и небедным семьям, и это некоторые потери для бюджета, но мы считаем, что пребывание значительной части семей в тяжелой бедности означает бо́льшие потери для страны. Подход минимального гарантированного дохода поможет решить проблему адресной помощи», – подытожил он.

По мнению Людовики Черки, доходы от теневой занятости – актуальная проблема, но их можно рассчитать, изучая общие доходы и расходы домохозяйств, их вовлеченность в трудовую деятельность, данные налоговых органов.   Подводя итог дискуссии, проректор НИУ ВШЭ, директор ИСП Лилия Овчарова отметила, что Россия приблизилась к введению гарантированного минимального дохода. Универсальность такого пособия – в возможности получения его всеми, чей доход ниже определенного уровня. Она подчеркнула, что переход к новой системе социальной поддержки должен быть мягким, чтобы не нанести ущерб получателям помощи и не сломать нынешний порядок соцподдержки.