Образовательный рынок: от призрачности к прозрачности

21 апреля в МГУ имени М.В. Ломоносова состоялось заседание Российского общественного совета по развитию образования на тему «Антимонопольная политика в сфере образования. Видение ФАС».

Открыл заседание ректор МГУ, сопредседатель РОСРО Виктор Садовничий. Сегодня, сказал, в частности, он, на повестке дня стоит весьма важный вопрос об антимонопольной политике в сфере образования, который представляет особый интерес для ректорского корпуса. Вопросы качества образования, напомнил ректор, в той или иной форме обсуждались на недавно прошедшем IX съезде Союза ректоров России.

В. Садовничий предоставил слово руководителю Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорю Артемьеву. Еще в начале 2007 года ФАС России создала специальное управление, деятельность которого посвящена контролю, защите и развитию конкуренции в социальной сфере. Кроме того, при ФАС России создан и постоянно действует Экспертно-консультативный совет по развитию конкуренции в сфере образования и науки, в состав которого входят представители Минобрнауки, Рособрнадзора, ректоры государственных и негосударственных вузов, представители школьных организаций, независимые эксперты. «Мы стоим сейчас на пороге принятия многих важных законодательных новаций, которые уже согласованы на уровне правительства, и ожидается, что в ближайшие полгода—год все эти нововведения могут быть приняты. И очень важно, чтобы они получили общественную поддержку», — сообщил руководитель ФАС, отметив, что вопросами, связанными с конкуренцией в системе образования, ФАС занимается по поручению Рабочей группы при Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Система образовательных услуг в России, сказал далее он, на сегодня перегружена государственным регулированием, весьма несовершенной представляется в этой сфере система государственного контроля. При этом «беда заключается в том, что в принципе о какой-либо конкуренции серьезно и масштабно вряд ли кто-либо рассуждает». Там, где отсутствует элементарная прозрачность общественных институтов, говорить о справедливой конкуренции невозможно. «Нельзя играть по правилам ловли черной кошки в темной комнате», — образно заметил И. Артемьев. Но именно в таком положении, по его словам, сегодня в России оказалось большинство потребителей образовательных услуг — абитуриентов, студентов, которые не могут понять, обращаясь в вузы, какого же качества образовательные услуги они могут там получить. Устранить эти недостатки, по мнению руководителя ФАС, можно, внедрив принципы прозрачности и ответственности образовательных учреждений за введение в заблуждение потребителей образовательных услуг. Разве плохо, задался вопросом докладчик, если будут приняты уже подготовленные законодательные нормы, обязывающие все высшие и профессиональные образовательные учреждения обеспечивать размещение на собственных сайтах полной и максимально подробной информации о тех документах, на основании которых они работают, включая лицензии, наличие аккредитации, сведения о факультетах, преподавателях, общежитиях, столовых, поликлиниках, научно-исследовательской базе?..

Еще одна проблема состоит в том, что дееспособность частных образовательных организаций ограничена федеральными законодательными актами. «Мне кажется, что это не вполне конституционные нормы, ибо такое ограничение приводит к тому, что негосударственные образовательные учреждения изначально оказываются в дискриминационном положении, их развитие затруднено, а значит, и конкурентные отношения в этой сфере тоже затрудняются», — подчеркнул И. Артемьев, высказавшись за важность создания равных условий на рынке образовательных услуг для государственных и частных вузов. Он привел примеры, когда негосударственные вузы оказываются в дискриминационном положении. Так, в конкурсе по направлению нацпроекта «Инновационные школы» могут участвовать только госструктуры. И только эти же структуры могут участвовать в конкурсе по направлению «Поддержка учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования». То же самое можно сказать о направлении «Образование военнослужащих-контрактников».

А почему бы не подумать о гражданско-правовых отношениях между юридическими лицами, в данном случае государственными и частными образовательными структурами, и гражданами — студентами, абитуриентами, то есть теми, кто и потребляет образовательные услуги? Почему бы не попытаться защитить права сторон гражданско-правовым договором? При наличии такой системы было бы легче вести разговор о других формах, таких, как страхование ответственности учреждений в страховых компаниях.

И. Артемьев коснулся и темы механизмов лицензирования и аккредитации образовательных учреждений. Он отметил важность устранения избыточных и неэффективных процедур при лицензировании и аккредитации, таких, например, как выездная «лицензионная экспертиза». Что касается системы аккредитации, то «аккредитация должна следовать в разумный срок (может быть, через два года) после лицензирования — с неминуемым отзывом лицензии в случае, если качество полученного образования не соответствует существующим стандартам». Но как измерить качество образования? Тут, по мнению руководителя ФАС, необходимо проведение соответствующих процедур подтверждения качества образования в рамках контрольных мероприятий, включая и «достаточно внезапные проверки». И представители ФАС «ходят на такие проверки». Важно, чтобы подобный контроль осуществлялся строго на основе определенного набора процессуальных норм, а при нарушении даже одной из них «суд признавал результаты такой проверки недействительными». Сама система контроля измерения образования должна быть предельно понятной для всех проверяемых.

И. Артемьев изложил в связи этим предложение о возможности создания Экспертных советов, как своего рода контрольных комиссий. «Мы думаем, что можно было бы определить на уровне Министерства образования, Рособрнадзора пятерку ведущих вузов для каждого направления, и несколько экспертов от этих вузов могли бы составлять вместе с чиновниками комиссии, которые и должны определять качество образования и заниматься контрольной деятельностью. Важным элементом здесь является публичность, когда эксперт не может отказаться по существующим правилам поставить свою подпись под документом, который подлежит опубликованию. И, если комиссия выносит определенное заключение, то фамилии всех экспертов должны быть опубликованы и все должны знать, кто подписал соответствующий акт».

Игорь Артемьев

Докладчик коснулся и такой проблемы, как «паразитический» аутсорсинг, то есть процесс, в результате которого органы власти, осуществляющие контроль, надзор и разрешительную деятельность, передают часть своих функций на исполнение по гражданско-правовым договорам различным структурам — ООО, АО, и те фактически выступают посредниками между чиновниками и предпринимателями. Но если госфункции передаются АО, ООО, ФГУПам, то на участников этого процесса не распространяются никакие ограничения. А это значит, что «можно осуществлять платные услуги, самим себе назначать зарплату и т.д.». Сегодня очень многие государственные полномочия переданы коммерческим структурам, что ведет к «повальной оплате любых справок, услуг», а это является нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона № 135 «О защите конкуренции», который, по словам И. Артемьева, «категорически запрещает передачу государственных функций хозяйствующим субъектам». ФАС, если говорить в целом, выступает, особенно в нынешних условиях борьбы с коррупцией, за ликвидацию подобного рода посредников, чья деятельность наносит ущерб интересам развития конкуренции в сфере образования и вызывает недоверие к этой сфере у потребителей образовательных услуг.

Поводя итог своему выступлению, И. Артемьев подчеркнул, что ФАС выступает за закрепление норм, обеспечивающих равный доступ на рынок образовательных услуг для образовательных учреждений всех типов и видов, включая, что принципиально важно, доступ к государственному заказу; за создание открытой и благоприятной информационной среды и соответствующих минимальных законодательных стандартов при том, что органы надзора в области образования должны обладать правом карать нарушителей штрафными санкциями, для чего в Кодексе об административных правонарушениях надлежит ввести новые разделы, связанные с возможностями и функциями Рособрнадзора; за устранение дискриминации при доступе к государственным программам и проектам и устранение избыточных барьеров при вхождении на рынок с существенным изменением системы лицензирования и аккредитации.

Я. Кузьминов, который в качестве сопредседателя РОСРО вел заседание, предоставил слово руководителю Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) Любови Глебовой. Изложенные в докладе подходы к решению проблем в целом не вызывают сомнений, заметила, в частности, она. Избыточность и неэффективность процедур оценки и контроля представляются очевидными, сказала Л. Глебова, и «мы работаем над тем, как преодолеть эти негативные явления в уже существующем нормативно-правовом поле», и над тем, что нужно сделать для корректировки законодательного контекста. В течение последнего времени при реализации Федерального закона № 56 приняты два положения «Об аккредитации» и «О лицензировании». Так, в положении «О лицензировании» уже установлены упрощенные процедуры по новым образовательным программам, сокращены сроки лицензирования и уточнены все основания, «которые Рособрнадзор может использовать для приостановления или аннулирования лицензии». Так что многие проблемы, о которых сказал докладчик, с принятием этих положений находят свое разрешение.

С 1 апреля текущего года в Рособрнадзоре, сообщила далее Л. Глебова, утверждена новая структура, при которой «те, кто сегодня выдает лицензии, или принимает решение об аккредитации, не участвуют в контрольных процедурах, связанных с тем, насколько качественно это происходит». Весьма важно, что с 1 января 2009 года на местах в связи с передачей федеральных полномочий по контролю и надзору в сфере образования и науки сформированы региональные службы или структурные подразделения, осуществляющие данную деятельность. «Эта мера позволит нам более глубоко понимать ситуации, возникающие в регионах», — заметила Л. Глебова.

Существует общее согласие по поводу «избыточности лицензионной экспертизы», сказала далее руководитель Рособрнадзора. Но и передача Экспертным советам, как предлагается, всех решений по аккредитационным процедурам «может стать другой крайностью — при том, что сама по себе экспертиза законодательно не прописана». Что же касается страхования образовательной ответственности, то считать это «панацеей было бы достаточно смелым утверждением». Но апробировать это предложение можно. Ведь в рамках Федеральной программы развития образования, напомнила Л. Глебова, предусмотрено проведение такого эксперимента. Затронула она и проблему институциональной и программной аккредитации. «Мы все находимся, скажем так, в ножницах, когда, например, студенты по не аккредитованным программам выпускаются из аккредитованного учреждения, получают диплом государственного образца, а поэтому смысл в аккредитации образовательной программы наряду с институциональной аккредитацией теряется», — сказала Л. Глебова.

Затем слово взял Я. Кузьминов, он изложил проект программы РОСРО, выполнение которой должно способствовать решению обсуждаемых проблем. Необходимо упорядочить рынок образовательных услуг и установить реальное равенство всех эффективно работающих учебных заведений по отношению к государственному заказу и участию в государственных программах развития образования, сказал он. Эту задачу в нынешней ситуации можно решить только в комплексе с повышением требований к качеству образовательных программ и к прозрачности образовательных учреждений.

В настоящее время отсутствует широкий доступ к базовой информации об учебных заведениях, их материально-технической и кадровой оснащенности, финансовых ресурсах, о количестве бюджетных мест, числе вакантных мест, о чем говорил недавно и президент России Дмитрий Медведев.

«Мы считаем, что, к сожалению, даже среди ведущих государственных вузов далеко не все соблюдают элементарные обязательства в отношении участников образовательного рынка», — сказал Я. Кузьминов. В связи с этим он изложил ряд показателей деятельности вузов, требующих, по мнению членов РОСРО, обязательной публикации в Интернете — обнародование этих данных могло бы изменить ситуацию к лучшему.

К числу таких показателей относятся:

• государственная лицензия и аккредитация;
• описание учебно-лабораторной деятельности учебного заведения с указанием адресов и площадей;
• адреса общежитий и число мест в них;
• состав преподавателей с указанием их квалификации и читаемых ими курсов;
• перечень образовательных программ с рабочими учебными планами;
• количество бюджетных и контрактных мест на каждой программе с указанием числа вакантных бюджетных мест на каждом курсе;
• отчет об исполнении финансового плана и финансовый план на текущий год с разбивкой по основным статьям расходов и доходов;
• средний заработок преподавателей и научных сотрудников за прошлый год;
• наличие стипендий и грантов для лучших студентов;
• проходной балл на бюджетные места (по ЕГЭ) по каждой образовательной программе за прошлый год, а также число победителей федеральных и межвузовских олимпиад, зачисленных на первый курс по каждой образовательной программе.

Второй существенной проблемой, подчеркнул Я. Кузьминов, является слабая защищенность потребителей образовательных услуг. «Мне кажется, что заслуживает серьезной проработки высказанная Игорем Юрьевичем идея перехода к договору между вузом, как представителем государства, давшего деньги на обучение этого студента, и каждым студентом. Который, кстати, также должен понимать, за что он сам несет ответственность».

В то же время Я. Кузьминов высказал мнение о преждевременности, особенно в условиях уже имеющего место недофинансирования образования, введения механизмов страхования ответственности образовательной организации. «В этом вопросе следует провести более тщательный экономический анализ», — заметил ректор ГУ-ВШЭ. Разъясняя позицию РОСРО в вопросах лицензирования и государственной аккредитации, он заметил, что «мы не предлагаем отдать всю экспертизу пяти вузам. Этот инструмент направлен на отсечение нижней трети учебных заведений и программ по качеству. Когда мы писали проекты новых образовательных стандартов, то пришли к выводу о необходимости выделения пяти-шести корневых предметов, например, в экономической науке — микро и макроэкономики, статистики, эконометрики, то есть, того, что обязан знать каждый, кто избрал себе экономическую программу. И проверять надлежит именно этот минимум. И именно этот минимум мы предлагаем делать в виде банка данных, задач-тестов, и по ним-то и предлагаем провести экспертизу ведущим вузам. Тем более что нынешнее качество тестовых заданий не совсем удачно. И многие учебные заведения, сталкивавшиеся с аккредитацией, видели, что эти задания находятся на уровне школ, а в ряде случаев, и вообще «не из той оперы». Задача состоит, таким образом, в том, чтобы создать подходящий инструментарий и банк данных по ограниченному набору бакалаврских предметов. Тогда повысится и качество программ…

Своими соображениями по поводу решений, предложенных в проекте заседания, а также основных положений доклада И. Артемьева поделились многие участники встречи — ректоры ведущих государственных и негосударственных российских вузов, представители Минобрнауки РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Мосгордумы.

По предложению ректора МГУ, отметившего весьма продуктивный ход дискуссий, участники заседания приняли за основу предложенный проект решения с учетом внесенных замечаний и дополнений.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фото Виктории Силаевой

______________________________________________

В СМИ по теме:

Заседание РОСРО // РБК-ТВ, 21 апреля 2009